معمای قیمت‌گذاری بنزین در ایران/ بلایی که تثبیت قیمت بنزین بر سر اقتصاد و سفره مردم آورد
بزرگترین خطای سیاستی در ایران، تثبیت و انجماد قیمت بنزین به ویژه پس از سال ۱۳۹۴ بود. داده‌های مصرف بنزین نشان می‌دهد که این انجماد، مستقیماً منجر به رشد مصرف ۱۰ درصدی در سال ۱۳۹۷ شد.
سیاست قیمت‌گذاری دولتی در ایران یک چرخه معیوب و تکرارشونده «انجماد و شوک» بوده است. دوره‌های طولانی تثبیت دستوری قیمت (انجماد) که منجر به انباشت تورم، تعمیق یارانه پنهان و شکاف میان مصرف و تولید شده است. روندی که در مقاطع مختلف، دولت‌ها را ناگزیر به اعمال شوک‌های قیمتی ناگهانی برای اصلاحات دیرهنگام کرده است. داده‌های مصرف بنزین در ایران نشان می‌دهد که تقاضای بنزین، با وجود تصور رایج، به قیمت واکنش نشان می‌دهد، چنانکه پس از اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها در فاصله سال‌های ۱۳۸۶ و ۱۳۹۸ با کاهش مصرف مواجه شدیم، اما سیاست‌گذار همواره از تثبیت دستاوردهای این شوک‌ها از طریق یک مکانیزم تعدیل تدریجی، بازمانده است.
در این گزارش، «اقتصادنیوز» تلاش می‌کند که با تحلیل دو سناریوی فرضی قیمت‌گذاری مبتنی بر «تداوم نرخ رشد تدریجی»، نشان دهد که اگر نرخ رشد متوسط قیمت مشاهده‌شده در دوره‌های اصلاحی (۱۳۷۳-۱۳۸۳ یا ۱۳۸۶-۱۳۹۴) پس از آن نیز ادامه می‌یافت، قیمت بنزین در سال ۱۴۰۵ به سطحی به مراتب واقعی‌تر می‌رسید، اما این امر به صورت تدریجی و قابل جذب برای اقتصاد رخ می‌داد و کشور را از آسیب‌های اجتماعی-اقتصادی شوک‌های ناگهانی، مصون می‌داشت.
شکست سیاست قیمت گذاری
بنزین در اقتصاد ایران، یک کالای استراتژیک با ابعاد چندگانه است. این کالا، نه تنها ورودی اساسی بخش حمل‌ونقل و شاخصی اثرگذار بر تورم انتظاری است، بلکه به دلیل سابقه طولانی اعطای یارانه، برای مردم ایران به یک حق اجتماعی و ابزاری برای چانه‌زنی سیاسی بدل شده است. در طول بیش از چهار دهه گذشته، سیاست‌گذاران در ایران با یک دوراهی دائمی مواجه بوده‌اند: حفظ ثبات اجتماعی کوتاه‌مدت از طریق تثبیت قیمت (و در نتیجه انباشت کسری بودجه، قاچاق و آلودگی هوا) یا اجرای اصلاحات اقتصادی ضروری (و پذیرش ریسک‌های سیاسی-اجتماعی آن).
تاریخچه قیمت‌گذاری بنزین در ایران، داستان یک شکست سیاستی مستمر است. این شکست، نه در قصد اصلاح، بلکه در روش اجرای اصلاح ریشه دارد. الگوی غالب در دهه‌های گذشته، همانطور که اشاره شد، الگوی «انجماد و شوک» بوده است.
دوره انجماد: سیاست‌گذار برای دوره‌های زمانی طولانی (گاه تا یک دهه) قیمت را به صورت اسمی ثابت نگه می‌دارد. در این مدت، رشد نقدینگی و رشد نرخ تورم، قیمت واقعی بنزین را مستمراً کاهش داده، شکاف بین قیمت داخلی و قیمت فوب خلیج فارس را عمیق‌تر کرده و یارانه پنهان را به ارقام نجومی می‌رساند. داده‌های مصرف در این دوره‌ها (مانند ۱۳۹۱ تا ۱۳۹۷) نشان‌دهنده بازگشت رشد پرشتاب مصرف است.
دوره شوک: در نقطه‌ای که ابعاد یارانه پنهان، ناترازی بودجه، یا رشد افسارگسیخته مصرف (و تبدیل شدن ایران به واردکننده بنزین) از آستانه تحمل می‌گذرد، سیاست‌گذار ناچار به یک تعدیل قیمتی ناگهانی و چند صد درصدی می‌شود (مانند آنچه در دو مقطع ۱۳۸۹ و ۱۳۹۸ رخ داد). این شوک‌ها، ضمن ایجاد نارضایتی‌های اجتماعی، به دلیل فقدان یک برنامه مدون، هرگز به یک مسیر پایدار اصلاحی منجر نشده‌اند.
بنابراین به نظر می‌رسد بزرگترین خطای سیاستی، نه خودِ شوک‌ها، بلکه «دوره‌های انجماد» پس از آن‌ها بوده است. دوره‌هایی که دستاوردهای کوتاه‌مدتِ ناشی از کاهش مصرف را به دلیل عدم تداوم اصلاح، خنثی کرده و زمینه را برای شوک بعدی آماده ساخته‌اند.
دوره تثبیت و جنگ (ابتدای انقلاب تا ۱۳۷۳): انجماد طولانی‌مدت
در سال‌های ابتدایی انقلاب اسلامی، قیمت بنزین یک تومان بود. مطابق داده‌های رسمی در فاصله سال‌های ۱۳۶۰ تا ۱۳۶۴، قیمت بنزین روی ۳ تومان ثابت بود. در میانه دهه ۶۰ و در سال ۱۳۶۵، قیمت بنزین به دو نرخ سهمیه و آزاد تفکیک شد. بنابراین با یک تعدیل جزئی بنزین دو نرخی شد، قیمت سهمیه ۳۰ ریال و قیمت آزاد ۶۰ ریال تعیین شد.
در پایان جنگ، به علت سیاست‌های توزیعی و سهمیه‌بندی کالاها با توزیع کوپن و نیز هزینه‌های جنگ تحمیلی، کسری بودجه دولت افزایش یافته بود و دولت جدید که در سال ۱۳۶۸ بر سر کار آمد، ناگزیر از اصلاحات اقتصادی و آغاز بازسازی بود، از این رو، دولت هاشمی رفسنجانی دولت سازندگی نام گرفت. در سال ۱۳۶۹ قیمت بنزین دوباره تک نرخی شد و تا سال ۱۳۷۳ بر روی ۵۰ ریال (۵ تومان) تثبیت شد.
در این مقطع، اولویت سیاست‌گذار، کنترل تورم از طریق تثبیت قیمت‌های کلیدی و ارائه خدمات ارزان از طریق اعطای یارانه‌ها بود. این انجماد قیمتی با عنوان «تک نرخی کردن بنزین» در حالی رخ داد که اقتصاد ایران تورم‌های دورقمی را تجربه می‌کرد.
سیاست انرژی ارزان که از ابتدای انقلاب اجرا شد، اگرچه در کوتاه‌مدت آرامش اجتماعی را به همراه داشت، اما سنگ بنای الگوی مصرف غلط انرژی را بنیان نهاد. قیمت اسمی ۵ تومان در سال ۱۳۷۳، با توجه به تورم انباشته، به مراتب ارزان‌تر از قیمت ۳ تومان در سال ۱۳۶۰ بود.
دوره تعدیل تدریجی قیمت بنزین
از سال ۱۳۷۴، سیاست‌گذار متوجه ابعاد فاجعه‌بار تثبیت قیمت شد و رویکرد خود را تغییر داد. قیمت بنزین در سال ۱۳۷۴ با رشد ۱۰۰ درصدی به ۱۰ تومان افزایش یافت و مقرر شد که به صورت پلکانی و همسو با رشد تورم، قیمت بنزین نیز افزایش یابد. سال ۱۳۷۶ قیمت بنزین به ۱۶ تومان رسید، سال ۱۳۷۷ قیمت بنزین ۲۰ تومان شد و در سال‌های ۱۳۷۹ و ۱۳۸۰ به نرخ ۳۸ تومان رسید. قیمت بنزین در سال ۱۳۸۱ به ۵۰ تومان افزایش یافت و در سال‌های ۱۳۸۲ و ۱۳۸۳ قیمت‌های ۶۵ تومان و ۸۰ تومان را تجربه کرد. در این سال‌ها، دولت سیدمحمد خاتمی از حمایت اجتماعی برخوردار بود و به پشتوانه آن، توانست قیمت بنزین را به صورت تدریجی افزایش دهد. اما در سال ۱۳۸۳، مجلس هفتم که متشکل از اصولگرایان مخالف دولت بود، با تصویب قانون «تثبیت قیمت‌ها»، مانع رشد قیمت بنزین در سال آتی شد. بدین ترتیب روند رشد تدریجی قیمت متوقف شد و بنزین از سال ۱۳۸۳ تا ۱۳۸۶ در سطح ۸۰ تومان باقی ماند.
بنابراین در فاصله سال ۱۳۷۳ تا سال ۱۳۸۳، اولین تلاش دولت‌ها برای اصلاح تدریجی اجرا شد. در این دوره قیمت از ۵ تومان در سال ۱۳۷۳ به ۸۰ تومان در سال ۱۳۸۳ رسید. این به معنای رشد ۱۶ برابری قیمت اسمی در یک دهه است که برابر با رشد متوسط سالانه ۳۲ درصد است. این نرخ رشد، در واقع یک سیاست تعقیب تورم و تلاش برای واقعی‌سازی قیمت‌ها بود. تثبیت و انجماد قیمت بر روی ۸۰ تومان همزمان با رشد اقتصادی و افزایش درآمدهای نفتی، منجر به جهش در واردات خودرو و افزایش شدید مصرف بنزین شد. داده‌های رسمی نشان می‌دهد که در سال ۱۳۸۵ (پایان این دوره انجماد)، رشد متوسط سالانه مصرف بنزین ۱۰ درصد بود. این وضعیت، کشور را در آستانه بحران قرار داد و زمینه را برای مداخله بعدی (سهمیه‌بندی و قانون هدفمندی یارانه‌ها) آماده کرد.
سهمیه بندی و هدفمندی یارانه بنزین
سیاست‌گذار در سال ۱۳۸۶ با بحران رشد مصرف ۱۰ درصدی مواجه بود، بنابراین دو اقدام کلیدی در این دوره انجام داد:
سهمیه‌بندی در سال ۱۳۸۶: قیمت بنزین سهمیه‌ای (۱۰۰ تومان) و آزاد (۴۰۰ تومان).
هدفمندی یارانه‌ها ۱۳۸۹: جهش قیمت به ۴۰۰ تومان (سهمیه‌ای) و ۷۰۰ تومان (آزاد).
با اجرای سهمیه‌بندی بنزین توسط دولت محمود احمدی‌نژاد، در سال ۱۳۸۶ نرخ رشد مصرف بنزین از ۱۰ درصد به منفی ۱۲.۵ سقوط کرد. یعنی مصرف بنزین نسبت به سال گذشته ۱۲.۵ درصد کمتر شد. این یک موفقیت آنی و بزرگ در مدیریت تقاضا بود. روند کاهش مصرف بنزین در سال‌های ۱۳۸۷ تا ۱۳۹۰ ادامه یافت و سالانه به ترتیب ۳.۸ درصد، ۳.۲ درصد، ۵.۵ درصد و ۲.۳ درصد مصرف کاهش یافت.
در مجموع، از سال ۱۳۸۶ تا ۱۳۹۰، سیاست‌های مداخله‌ای (چه مقداری و چه قیمتی) توانستند تقاضای بنزین را به شدت مهار کنند. تجربه این دوره، به طور قطعی، فرضیه «بی‌کشش بودن تقاضای بنزین در ایران» را رد می‌کند. در نتیجه اقتصاددانان به این نتیجه رسیدند که «تقاضا به وضوح کشش‌پذیر است، اما نیازمند سیگنال‌های قیمتی قوی است».
دوره انجماد دوم
دهه ۹۰ به علت افزایش تحریم‌های بین‌المللی و کاهش درآمدهای نفتی، دولت ناگزیر از تثبیت قیمت بنزین شد. برخی کارشناسان معتقدند پس از موفقیت‌های دوره ۱۳۸۶ تا ۱۳۹۰ در مهار مصرف، سیاست‌گذار باید دستاوردها را تثبیت می‌کرد. قیمت بنزین (۴۰۰ تومان سهمیه و ۷۰۰ تومان آزاد) از سال ۱۳۹۰ تا ۱۳۹۳ ثابت ماند. سرانجام در سال ۱۳۹۳ قیمت سهمیه به ۷۰۰ تومان و قیمت آزاد به هزار تومان افزایش یافت.
قیمت بنزین در سال ۱۳۹۴ بر روی هزار تومان تک‌نرخی شد و تا آبان ۱۳۹۸ به مدت چهار سال منجمد ماند. داده‌های رسمی به روشنی نشان می‌دهد که این انجماد قیمتی، تمام دستاوردهای قبلی را نابود کرد و هر سال شاهد رشد مصرف بنزین بودیم. در سال ۱۳۹۱ رشد مصرف بنزین به ۶ درصد رسید. سال بعد مصرف بنزین ۷.۷ درصد افزاایش یافت و سال ۱۳۹۳ رشد مصرف ۱.۷ درصد بود. سال ۱۳۹۴ مصرف بنزین ۲ درصد افزایش یافت، سال ۱۳۹۵ رشد مصرف ۵.۵ درصد، سال ۱۳۹۶ رشد مصرف ۸ درصد و سال ۱۳۹۷ رشد مصرف به ۱۰ درصد افزایش یافت.
این دوره (فاصله سال ۱۳۹۴ تا ۱۳۹۷) تکرار دقیق دوره ۱۳۸۳ تا ۱۳۸۵ بود. انجماد قیمت در هزار تومان، در حالی که اقتصاد ایران درگیر تورم مزمن و جهش‌های ارزی بود، به سرعت قیمت واقعی بنزین را کاهش داد. شکاف قیمت داخلی و خارجی به حدی زیاد شد که مصرف داخلی (ناشی از ارزانی) و قاچاق (ناشی از شکاف قیمت) به طور همزمان منفجر شدند. رشد مصرف ۱۰ درصدی در سال ۱۳۹۷، زنگ خطری بود که نشان می‌داد کشور دوباره در حال حرکت به سمت یک شوک قیمتی اجتناب‌ناپذیر است.
آبان ۹۸
در آبان ۱۳۹۸، سیاست‌گذار در مواجهه با رشد مصرف ۱۰ درصدی و ناترازی شدید، مجبور به اعمال شوک دوم شد؛ یک شبه قیمت بنزین سهمیه‌ای به ۱۵۰۰ تومان و قیمت ینزین آزاد به ۳ هزار تومان افزایش یافت. این شوک قیمتی مصرف بنزین را ۱۹ درصد کاهش داد، اما با چنان ابعاد فاجعه‌بار سیاسی و اجتماعی همراه شد که موجب شد، قیمت بنزین تاکنون در همان سطح باقی بماند.
همانطور که دیدیم، چرخه انباشت عدم تعادل به دلیل انجماد و سپس تخلیه آن از طریق شوک، هسته مرکزی مشکل قیمت‌گذاری بنزین در ایران است. مشکل، ناتوانی در ایجاد یک «مکانیزم تعدیل تدریجی» است که جامعه و اقتصاد بتوانند خود را با آن تطبیق دهند. اما اگر روند افزایش تدریجی و پلکانی قیمت بنزین تداوم می‌یافت، امروز قیمت بنزین چند تومان بود؟
سناریوی اول: تداوم سیاست رشد پلکانی
سیاست تعدیل تدریجی که در دوره سال‌های ۱۳۷۳ تا ۱۳۸۳ اجرا شد، موجب رشد متوسط سالانه ۳۲ درصدی قیمت بنزین شد. با این فرض که این روند در سال ۱۳۸۳ متوقف نمی‌شد و ادامه می‌یافت، می‌توانیم یک سناریو را بازسازی کنیم که یک مسیر طی نشده را نشان دهد و هزینه واقعی سیاست‌های تثبیت و انجماد قیمت را آشکار می‌سازد.
بنابراین، اگر قیمت همچنان تدریجی و سالانه ۳۲ درصد افزایش می‌یافت، قیمت در سال ۱۳۸۶ (زمان بحران سهمیه‌بندی) به حدود ۱۸۴ تومان می‌رسید (در مقابل قیمت ۱۰۰ تومان دستوری). قیمت در سال ۱۳۸۹ (زمان هدفمندی) به حدود ۴۲۳ تومان می‌رسید (در مقابل قیمت ۴۰۰ تومان سهمیه‌ای).
همچنین قیمت در سال ۱۳۹۸ (زمان بحران دوم) به حدود ۵ هزار و ۱۴۸ تومان می‌رسید (در مقابل دو نرخ ۱۵۰۰ تومان سهمیه و ۳ هزار تومان آزاد) و در نتیجه، اگر میزان رشد متوسط ۳۲ درصدی که در سال‌های ۱۳۷۳ تا ۱۳۸۳ اتفاق افتاد، تداوم می‌یافت، قیمت بنزین در سال ۱۴۰۵ به حدود ۳۵ هزار تومان می‌رسید.
سناریوی دوم: تداوم سیاست تعدیل پس از هدفمندی
در این سناریو، دوره ۱۳۸۶ تا ۱۳۹۴ را مبنا قرار می‌دهیم. این دوره، شامل شوک سهمیه‌بندی و شوک هدفمندی بود و قیمت بنزین از ۱۰۰ تومان در سال ۱۳۸۶ به هزار تومان در سال ۱۳۹۴ رسید که رشد سالانه ۳۲ درصد را نشان می‌دهد.
این سناریو، هزینه واقعی تثبیت قیمت بنزین در فاصله سال‌های ۱۳۹۴ تا ۱۳۹۸ نشان می‌دهد. قیمت در سال ۱۳۹۴ به هزار تومان رسیده بود. اگر سیاست‌گذار به جای تثبیت و انجماد قیمت در سطح هزار تومان، صرفاً همان روند تعدیل متوسط ۳۲ درصدی (که ترکیبی از تورم و واقعی‌سازی بود) را ادامه می‌داد؛ قیمت در سال ۱۳۹۵ به ۱۳۲۰ تومان می‌رسید. در سال ۱۳۹۶ قیمت به هزار و ۷۴۲ تومان می‌رسید و در سال ۱۳۹۷ نیز بنزین ۲ هزار و ۲۹۹ تومان می‌شد. در نهایت قیمت در سال ۱۳۹۸ (سال بحران) به ۳ هزار و ۳۵ تومان می‌رسید. به این عدد دقت کنید؛ ۳ هزار و ۳۵ تومان.
این عدد، دقیقاً همان قیمت بنزین آزاد بود که در آبان ۱۳۹۸ به صورت «شوک» اعمال شد. این بدان معناست که اگر دولت، سیاست تعدیل تدریجی ۳۲ درصدی را از سال ۱۳۹۴ ادامه می‌داد، در سال ۱۳۹۸ قیمت بنزین به صورت طبیعی و تدریجی به همان ۳ هزار تومانی می‌رسید که در آن سال به صورت «شوک» اعمال کرد و آن بحران اجتماعی را آفرید.
مطابق این سناریو، اگر میزان رشد متوسط ۳۲ درصدی که پس از اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها در سال‌های ۱۳۸۶ تا ۱۳۹۴ مشاهده شد، پس از آن نیز ادامه می‌یافت، قیمت بنزین در سال ۱۴۰۵ به ۲۱ هزار تومان می‌رسید.
نتیجه‌گیری
بزرگترین خطای سیاستی در ایران، تثبیت و انجماد قیمت‌ها به ویژه پس از سال ۱۳۹۴ بود. داده‌های مصرف بنزین نشان می‌دهد که این انجماد، مستقیماً منجر به رشد مصرف ۱۰ درصدی در سال ۱۳۹۷ شد. علاوه بر این، داده‌های سناریوی دوم نشان می‌دهد که اگر به جای انجماد، همان روند تعدیل تدریجی حفظ می‌شد، قیمت بنزین در سال ۱۳۹۸ به صورت تدریجی به ۳ هزار تومان می‌رسید. بنابراین، بحران آبان ۱۳۹۸، یک بحران اجتناب‌ناپذیر نبود؛ بلکه محصول مستقیم یک انتخاب سیاستی اشتباه، یعنی تثبیت قیمت در سطح هزار تومان بود. خبر بد این است که به نظر می‌رسد این چرخه در حال تکرار است. پس از شوک سال ۱۳۹۸، قیمت بنزین تاکنون ثابت مانده است. تورم انباشته این سال‌ها، مجدداً قیمت واقعی بنزین را به شدت کاهش داده است. این انجماد، در حال انباشت انرژی برای «شوک» بعدی است.
مادامی که قیمت به صورت دستوری و بر اساس ملاحظات سیاسی کوتاه‌مدت تعیین شود، چرخه «انجماد و شوک» ادامه خواهد داشت. اقتصاددانان معتقدند راه‌حل، ایجاد یک مکانیزم «خودکار» و «غیرسیاسی» برای تعدیل قیمت است. داده‌های «تغییر مصرف» (به‌ویژه در دو مقطع مهم ۱۳۸۶ و ۱۳۹۸) اثبات می‌کند که مصرف‌کننده ایرانی به سیگنال قیمتی واکنش نشان می‌دهد. سیاست‌گذار باید از این کشش‌پذیری برای مدیریت تقاضا استفاده کند، نه اینکه با تثبیت قیمت، آن را خنثی سازد. سناریوی دوم (رسیدن به قیمت ۲۱ هزار تومانی در سال ۱۴۰۵) نشان می‌دهد که اگر اصلاحات به صورت تدریجی اجرا می‌شد، امروز هم قیمت واقعی‌تری داشتیم و هم از آسیب‌های اجتماعی شوک ۱۳۹۸ جلوگیری می‌شد. هزینه واقعی انجماد، نه فقط یارانه پنهان، بلکه از دست رفتن فرصت اصلاح تدریجی و پایدار است.