محروم کردن کارمندان از دریافت وام غیرقانونی است

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری یک ابطال بخشنامه مصوب ۱۳۹۱/۴/۲۷ اداره کل امور کارکنان بانک مسکن با موضوع محروم کردن کارمندان دارای پرونده مفتوح در هیئت‌های رسیدگی به تخلّفات اداری از دریافت وام را غیر قانونی اعلام کرد.

بر اساس گردشکار این پرونده، شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره /۴۵/۵۸ ب مورخ ۱۳۹۱/۴/۲۷ اداره کل امور کارکنان بانک مسکن را خواستار شده و در راستای تشریح خواسته اعلام کرده است که:

با عنایت به مفاد بخشنامه مورد شکایت، امور کارکنان بانک مسکن در خصوص وضع مقرّرات تنبیهی برای آن بخش از کارمندان دارای پرونده مفتوح در هیئت‌های رسیدگی به تخلّفات اداری اعم از بدوی و یا تجدیدنظر و یا کارکنان با وضعیت عدم رضایت از عملکرد در اختیار اداره کل امور کارکنان و یا اداره کل امور شعب استان، مراتب محرومیت از دو گروه از مزایای اول، مزایای نقدی غیرمستمر (کلیه پاداش‌ها) دوم، محرومیت از دریافت قرض‌الحسنه رفع احتیاجات ضروری را تصویب نموده که مقرره مذکور به شرح آتی شایسته نقض و ابطال توسط آن مرجع است.

۱- عدم صلاحیت اداره کل امور کارکنان: با عنایت به این که صلاحیت رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان در مواد ۱، ۲ و ۴ قانون رسیدگی به تخلّفات اداری مصوب ۱۳۷۲/۹/۷ به نحوی شفاف تعیین شده و این امر با تکیه بر قانون تنها در صلاحیت هیأتی به نام «هیأت رسیدگی به تخلّفات اداری کارمندان» می‌باشد؛ لذا اداره کل امور کارکنان بانک مورد اشاره صلاحیتی برای وضع هرگونه تنبیه و یا مجازات و امثال آن با هدف تأدیب کارکنان را نخواهد داشت. این اقدام بانک مسکن در بخشنامه مذکور در فوق، صراحتاً به دلیل وضع مقرره خارج از صلاحیت ذاتی خویش شایسته نقض و ابطال از این حیث مستند بر اصول ۳۶، ۲۳ و ۱۷۰ قانون اساسی می‌باشد. حتی در توضیح واژگانی بخشنامه این چنین تعریف شده است که بخشنامه عبارت است از عملیات کلی و یکنواختی که از طرف مقام اداری به مریوسین برای ارشاد به مدلول و طرز تطبیق قانون یا آئین‌نامه داده می‌شود و نباید مخالف قانون یا آئین‌نامه باشد که متأسفانه از این لحاظ نیز رعایت احترام به قانون نیز توجهی نشده است. در خصوص متن بخشنامه در خط ششم اشاره به تصویب هیأت مدیره، نیز مطابق با ماده ۱۷ اساسنامه بانک مذکور هیچ اشاره‌ای بر اختیار هیئت مدیره بر موضوع تصویب بخش نامه در خصوص کارکنان و یا مقرّرات تنبیهی برای ایشان متصوّر نبوده لذا مراتب معروض فوق علاوه بر خروج موضوعی از صلاحیت قانونی، دارای وصف ماده ۲۷۰ قانون لایحه اصلاحیه قانون تجارت نیز است.

۲- عدم رعایت اصل تناسب جرم و مجازات: به دلالت قانونی بودن جرم و مجازات و لزوم رعایت تناسب بین آنها و ضرورت ابتناء هر اقدامی در این خصوص در جدول مشروح در متن بخشنامه مورد اشاره برای مجازات‌های مقرّر و مندرج در ماده ۹ قانون رسیدگی به تخلّفات اداری به تناسب هرکدام، در جدول ستون دوم و سوم محرومیت‌های از سوی بانک تعبیه گردیده است. به طور مثال در صورت تعیین مجازات کسر از حقوق (بند ج ماده ۹ قانون رسیدگی به تخلفات اداری) توسط هیأت رسیدگی به تخلّفات اداری، اداره کل مربوطه نیز مجازات محرومیت از یک دوره فوق العاده کارانه برای نیروهای ستادی و برای کارکنان شعب محرومیت سه ماهه طرح سود دهی شعب به علاوه محرومیت یک ساله از دریافت تسهیلات قرض‌الحسنه رفع احتیاجات ضروری را اعمال خواهد کرد.

با توجه به شرح اخیر این امر به منزله افراط در مجازات برای یک جرم و از سوی دیگر نامتناسب بودن جُرم و مجازات است زیرا اولاً مطابق با تبصره ۴ ماده ۹ قانون یاد شده، هیأت‌ها پس از رسیدگی به اتهام یا اتهامات منتسب به کارمند، در صورت احراز تخلّف یا تخلّفات، در مورد هر پرونده صرفاً یکی از مجازات‌های موضوع این قانون را اعمال خواهند کرد. این اشاره قانونگذار به صراحت و شایستگی نشان از این است که حتی در صورت احراز تخلّف توسط کارمند، اعمال تنها یکی از مجازات توسط مرجع رسیدگی ممکن خواهد بود. دوماً برای هر اقدامی علیه هر شخصی اعم از متخلف و غیر آن، تنها از طرق قانونی و با اذن قانونگذار و توسط افراد معین و با کمیّت و کیفیّت مورد نظر قانونگذار قابل اعمال و اتکاء است که با توجه به شرح بند یک در همین مرقومه چنین صلاحیتی برای اداره کل امور کارکنان برای وضع مجازات مازاد برای کارکنان، مورد پیش بینی قانونگذار نبوده است. النهایه مشروح موارد معنونه بخش نامه مذکور را شایسته نقض و ابطال می‌سازد، لذا خواهشمند است مطابق با قوانین موضوعه رسیدگی و دستور صدور رأی شایسته را صادر کنید.

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

مخاطبین: مدیریت امور / اداره کل / مدیریت شعب / شعبه

شماره سریال / کد اداره کل / ب: /۴۵/۵۸ ب تاریخ: ۱۳۹۱/۴/۲۷ شماره و عنوان بخش: ۲۶- آئین نامه‌ها و ضوابط پرسنلی صفحه: ۱ از ۲

موضوع: اعمال محرومیّت‌های ناشی از تخلّفات اداری

احتراماً با عنایت به لزوم بازنگری در اعمال محرومیّت‌های ناشی از تخلّفات اداری بر اساس مجازات‌های مندرج در ماده ۹ قانون رسیدگی به تخلّفات اداری و با ملحوظ نظر به این که در اعمال مجازات باید به قدر لازم اکتفا شود و در عین قاطعیّت، با دقّت و ظرافت به موضوعاتی همچون تناسب مجازات و جرم، مصلحت جامعه و عوامل تأدیب کننده و بازدارنده مجازات و شخصیت مجرم و وضع خاص مستخدم توجه نمود، لذا به منظور پیشگیری از وقوع جرم و عدم تکرار آن و همچنین اصلاح پذیری فرد متخلّف و جلوگیری از اشاعه عملکرد ایشان در بین سایر کارکنان بانک و با عنایت به مصوبه مورخ ۱۳۹۱/۴/۱۳ هیأت مدیره محترم بانک، محرومیّت های داخلی ناشی از اعمال مجازات‌های اداری از تاریخ ۱۳۹۱/۱/۱ به شرح جدول ذیل اعمال می‌شود:

ردیف – نوع مجازات – میزان محرومیّت از مزایای نقدی غیرمستمر (کلّیه پاداش‌ها) – عنوان محرومیّت از دریافت تسهیلات قرض‌الحسنه رفع احتیاجات ضروری

۱- اخطار کتبی بدون درج در پرونده استخدامی – مشمولین این بند به منظور اعطای فرصت مجدد و در صورت رضایت مسئولین از عملکرد ایشان مشمول محرومیّت از پاداش‌ها و تسهیلات قرض‌الحسنه رفع احتیاجات ضروری نمی‌گردند.

۲- توبیخ کتبی یا درج در پرونده استخدامی – در خصوص کارکنانی که در ستاد مشغول به کار می‌باشند از یک دوره فوق العاده کارانه محروم می‌گردند و در خصوص کارکنانی که در صف (شعب) مشغول به کار می‌باشند از یک دوره سه ماهه طرح سود دهی شعب محروم می‌گردند. – مشمولین این بند با اعطای فرصت مجدد و در صورت رضایت مسئولین از عملکرد ایشان مشمول محرومیّت از دریافت تسهیلات قرض‌الحسنه رفع احتیاجات ضروری نمی‌گردند.

۳- کسر حقوق – ۱. در خصوص کارکنانی که در ستاد مشغول به کار می‌باشند از یک دوره فوق العاده کارانه محروم و در خصوص کارکنانی که در صف (شعب) مشغول به کار می‌باشند از یک دوره سه ماهه طرح سود دهی شعب محروم می‌گردند. ۲. محرومیّت از یک دوره کامل پاداش ترازنامه – محرومیّت یک ساله از دریافت تسهیلات قرض‌الحسنه رفع احتیاجات ضروری

۴ – انفصال موقّت – ۱. در خصوص کارکنانی که در ستاد مشغول به کار می‌باشند از یک دوره فوق العاده کارانه محروم و در خصوص کارکنانی که در صف (شعب) مشغول به کار می‌باشند از یک دوره سه ماهه طرح سود دهی شعب محروم می‌گردند. ۲- محرومیّت از یک دوره کامل پاداش ترازنامه – محرومیّت از در یک دوره تسهیلات قرض‌الحسنه رفع احتیاجات ضروری

۵ – تغییر محل جغرافیایی.

۶ – تنزّل مقام / محرومیّت از پُست های حساس و مدیریتی.

۷ – تنزّل یک یا دو

گروه .۸ – بازنشستگی یا تقلیل یک یا دو گروه.

۹ – بازخرید خدمت، اخراج، انفصال دائم – با توجه به قطع رابطه استخدامی از دریافت کلّیه پاداش‌های مسدود شده محروم می‌گردند.

شایان ذکر است کلّیه کارکنانی که بر حسب اعلام هیأت بدوی رسیدگی به تخلّفات اداری، دارای پرونده مطرح در هیأت‌های رسیدگی کننده به تخلّفات اداری (بدوی، تجدید نظر، هیأت هم عرض) و یا با توجه به عمومی بودن جُرم، دارای سابقه مفتوح در کلّیه مراجع قضائی می‌باشند و یا در مظان اتهاماتی مانند اختلاس، ارتشاء، اعتیاد به مواد مخدر و … قرار دارند و بنا به دلایل مختلف مِن جمله عدم رضایت از عملکرد در اختیار اداره کل امور کارکنان و یا اداره کل امور مدیریت‌های شعب قرار می‌گیرند، از دریافت همه پاداش‌ها و تسهیلات کارمندی از قبیل تسهیلات مسکن، ودیعه اجاره مسکن، قرض‌الحسنه رفع احتیاجات ضروری و… تا تعیین تکلیف نهایی و صدور رأی قطعی محروم می‌گردند.

با صدور این بخشنامه کلّیه موارد مغایر با مفاد آن کأن لم یکن تلقّی می‌گردد و ضمناً ترتیبی اتّخاذ گردد مفاد بخشنامه مذکور به اطلاع کلیه کارکنان رسانده شود. حُسن اجرای آن بر عهده مسئولین ذی ربط می‌باشد.- رئیس اداره کل امور کارکنان بانک مسکن

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس اداره کل حقوقی بانک مسکن به موجب لایحه شماره ۲۶۸۱/۱۷/۶۹ مورخ ۱۴۰۳/۵/۲۲ توضیح داده است که:

بر خلاف ادعای شاکی که در دادخواست مطروحه بیان داشته بخشنامه شماره ۴۵/۵۸ [/۴۵/۵۸ ب] مورخ ۱۳۹۱/۴/۲۷ اداره کل امور کارکنان این بانک به عنوان مجازات مازاد وضع گردیده است، معروض می‌دارد:

بخشنامه موصوف خارج از تکلیف قانونی دستگاه‌های اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری مندرج در ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری در خصوص مزایای غیرمستمر کارکنان این بانک و فارغ از هرگونه مجازات ملاک عمل است.

پیش از این احدی از کارکنان این بانک نسبت به طرح شکایت الزام به پرداخت غیرمستمر با استناد به بخشنامه مذکور اقدام کرده و در این راستا شعبه ۳۵ دیوان عدالت طی نامه شماره ۱۴۰۱۳۱۳۹۰۰۰۰۷۷۲۲۷۷ مورخ ۱۴۰۱/۴/۵ با این استدلال که پرداخت مزایا غیرمستمر جنبه انگیزشی داشته و تابعی از کارکرد مستخدم در حوزه کاری بوده و از آیتم‌های پیش‌بینی شده در ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری نبوده، حکم به رد شکایت شاکی صادر کرده است.

با عنایت به جمع مطالب فوق الذکر و با توجه به این که اولاً: پرداخت مزایای غیرمستمر از جمله پاداش و تسهیلات بر اساس عملکرد کارکنان دستگاه‌های اجرایی و در اختیار و اراده سازمان است و ثانیاً، در هیچ یک از قوانین و مقرّرات مربوط تکلیف و الزامی بر عهده دستگاه اجرایی در خصوص پرداخت مزایای غیرمستمر مذکور نگردیده است، لذا رد دعوی شاکی مورد استدعاست.

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۵/۱۴ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

اولاً محروم کردن کارمندان از دریافت وام به لحاظ در مظان اتهام بودن یا دارا بودن پرونده مفتوح در محاکم و یا هیأت‌های رسیدگی به تخلّفات اداری نوعی مجازات بوده و این در حالی است که بر اساس اصل سی و ششم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تعیین مجازات از شیون قانونگذار است. ثانیاً در فرضی که هنوز اتهام ثابت نشده و تخلّفی احراز نگردیده، اعمال مجازات بر افراد خلاف اصل برائت است و با عنایت به مراتب فوق، بخشنامه شماره ۵۸/۴۵/ ب مورخ ۱۳۹۱/۴/۲۷ اداره کل امور کارکنان بانک مسکن خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.این رأی بر اساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضائی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

احمدرضا عابدی

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری